Las claves de la mejoría de la seguridad en Ecuador

Por: Hugo Acero Velásquez y Mabel Cristina Quiroz Jiménez

El crimen organizado se ha extendido a lo largo y ancho de América Latina, afectando gravemente la seguridad de los ciudadanos y de los Estados. La razón es la presencia y acción de organizaciones ligadas al narcotráfico, que, desde Colombia y Perú, buscaron rutas para exportar la cocaína a través de varios países de la región. Esto les permitió evadir la interdicción aérea que les impedía colocar directamente su producto en los mercados de Norteamérica y Europa.

Este es el caso de Ecuador, donde, desde principios de este siglo, los narcotraficantes comenzaron a sacar la droga producida en el sur de Colombia por el puerto de Esmeraldas. En el caso de la droga proveniente de Perú, se utilizó el puerto de Machala, en la provincia de El Oro. Con el tiempo, esta situación se extendió a los puertos de Guayaquil y Manta.

A Ecuador le sucedió lo mismo que a México y a otros países de la región: al ver que los narcotraficantes intentaban sacar drogas por sus fronteras y puertos hacia Estados Unidos y Europa, los gobiernos inicialmente consideraron que se trataba de un paso transitorio, que no los afectaría directamente y que, además, parte de esos recursos podrían dinamizar las economías locales. Sin embargo, muy pronto se dieron cuenta de que este negocio ilícito había llegado para quedarse, afectando gravemente la seguridad, el bienestar de los ciudadanos, el Estado e incluso la democracia.

(Imagen: BBC News-VBM).

Siete circunstancias favorecieron el desplazamiento de la salida de droga por Ecuador: la cercanía de los países productores de cocaína, específicamente Colombia y Perú; una economía dolarizada; la eliminación del acuerdo establecido en 1999 entre el gobierno de Ecuador y el de Estados Unidos para operar la Base de Manta, desde donde se controlaba el tráfico de drogas, acuerdo que el expresidente Rafael Correa puso fin en 2009. 

También influyó la actividad de cuatro puertos importantes, desde donde se exporta una gran variedad de productos y donde los narcotraficantes pueden camuflar las drogas. La inexperiencia de las autoridades de seguridad y justicia ecuatorianas para enfrentar estructuras criminales organizadas transnacionales dedicadas al narcotráfico y otras actividades ilegales. La existencia de diversas organizaciones criminales locales que hoy prestan servicios de seguridad, transporte y logística a los grandes carteles de la droga transnacionales. Finalmente, la capacidad de corrupción de las organizaciones criminales y la disposición de algunas autoridades y ciudadanos a beneficiarse de recursos ilegales.

Este desplazamiento de la salida de drogas desde los países productores hacia Ecuador ha causado, en los últimos años, un alarmante aumento en los índices de violencia y delincuencia. La violencia homicida pasó de una tasa de 5,8 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2018 a 26,4 en 2022, y en 2023 llegó a 46.

Asimismo, aumentaron las actividades delincuenciales relacionadas con el narcotráfico, como el microtráfico, la extorsión, el secuestro, el sicariato, la trata de personas, el comercio ilegal de armas, el lavado de activos, entre otras. Se fortalecieron y crecieron organizaciones criminales locales, como los Choneros, los Lobos, los Tiguerones, los Lagartos, los Latín Kings y los Chone Killers, que tienen vínculos con cárteles mexicanos, grupos de narcotraficantes colombianos y otras mafias transnacionales.

Hasta el año pasado (2023), casi todos los delitos aumentaron, comparando con el año 2022, el robo de carros aumentó en 27%, el robo de motos en un 33% y el robo en carreteras y ejes viales en un 9%. En lo que tiene que ver con el robo a personas se mantuvo estable y disminuyeron los robos a domicilios en un 10%, y a unidades económicas en un 4%. 

Con decisión política se recupera la seguridad

Durante el primer año de gobierno del presidente Daniel Noboa se ha logrado revertir la tendencia al alza de los homicidios y de algunos delitos. De acuerdo con las cifras de la Policía Nacional, hasta octubre de 2024 el homicidio ha disminuido en un 17,3% y seguramente al finalizar este año el país terminará con una tasa por debajo de 36 homicidios por cada 100.000 habitantes, es decir una importante reducción, como se puede ver en la siguiente gráfica:

Entre enero y noviembre de este año, comparado con el mismo periodo del año anterior, se ha registrado una reducción del 17% de los homicidios, se pasó de 7.499 casos registrados el año pasado a 6.226 este año, es decir 1.273 asesinatos menos. Un logro muy importante, si se tiene en cuenta que a finales del año pasado las autoridades consideraban que este delito iba a seguir creciendo.

En lo que tiene que ver con los demás delitos, los resultados también son positivos, como se puede ver en el siguiente cuadro la gran mayoría de delitos disminuyeron, salvo los secuestros que aumentaron en 32 % y las extorsiones en un 26%, delitos contra los cuales se han realizado importantes acciones y se ha incrementado la denuncia ciudadana.   

Estos importantes resultados se han logrado gracias a la decisión política del presidente Noboa y su equipo de gobierno, encabezado por la ministra del Interior, Mónica Palencia, a través del Bloque de Seguridad. Esta estrategia ha permitido enfrentar las estructuras criminales que operan en el país y recuperar la seguridad de los ciudadanos. Es un esfuerzo conjunto que involucra al Ministerio del Interior, la Policía Nacional, las Fuerzas Armadas, la Fiscalía General del Estado y algunos mandatarios locales. Este trabajo debe continuar, incrementarse e involucrar a otras instituciones del Estado para sostener los resultados y profundizar las acciones.

¿Qué sigue?

El reto para 2025 es mantener la tendencia a la baja en los homicidios y en los demás delitos, y para lograrlo es crucial la participación activa de todo el Estado ecuatoriano trabajando en equipo. El poder legislativo debe tramitar y aprobar normas anticrimen, así como destinar los recursos necesarios para enfrentar adecuadamente el crimen organizado transnacional. El poder judicial debe garantizar que jueces y fiscales apliquen la justicia con contundencia y transparencia, y, por supuesto, el poder ejecutivo, que desde el primer día de gobierno no ha escatimado esfuerzos para recuperar la seguridad de los ciudadanos.

Es importante reconocer que nos enfrentamos a una delincuencia cada vez más organizada, que en algunos casos opera como empresas criminales con múltiples líneas de acción, como el narcotráfico, el microtráfico, la minería ilegal, la extorsión, el secuestro, entre otras actividades ilícitas. Para enfrentar estos retos, es necesario que las autoridades fortalezcan el trabajo en cuatro áreas clave:

La primera es fortalecer la colaboración interinstitucional de las instituciones de inteligencia e investigación criminal de las Fuerzas Armadas, la Fiscalía y la participación de la Unidad de Análisis Financiero y Económico, entidad encargada de ejecutar las políticas y estrategias nacionales de prevención y erradicación del lavado de activos y financiamiento de delitos. Este esfuerzo debe ir más allá de enfrentar y desarticular las organizaciones criminales; es fundamental atacar toda la estructura criminal, es decir, la cadena completa de producción, transporte y distribución de productos ilegales, así como el blanqueo de capitales y el decomiso de todos sus bienes, que es lo que más afecta a los criminales. En estos campos, es necesario fortalecer las alianzas estratégicas con Estados Unidos, países de Europa y otros de la región.

El segundo paso es concentrar los esfuerzos de seguridad y justicia en distintos territorios del país. Es fundamental trabajar en equipo con los alcaldes y prefectos, fortaleciendo el Programa de Gobernanza Local y Seguridad Ciudadana, para que las administraciones locales, dentro de sus competencias, se involucren en la solución de los problemas de convivencia y ejecuten programas preventivos de violencia y delincuencia.

Este es un trabajo en equipo en el que el Ministerio del Interior y la Policía Nacional desempeñan un papel crucial, y del cual se deben exigir resultados en la reducción de los delitos a cada una de las unidades de la Policía desplegadas en el país. Un esfuerzo en el que “todos ponen, todos ganan”.

El tercer paso es ejecutar una estrategia para perseguir, judicializar y condenar a los homicidas, que debe involucrar tanto a la Policía como a la Fiscalía. Es necesario contar con un grupo especializado dedicado a recoger pruebas y capturar a los homicidas, especialmente en los cantones donde se concentran los homicidios.

Es importante señalar que el homicida, generalmente, es una persona que repite su acción; “el que mata una vez, mata varias veces”. Esta estrategia tiene un papel determinante en la reducción de los homicidios, ya que las capturas inhabilitan a muchos homicidas que, debido a su comportamiento criminal, suelen repetir sus actos, lo que incide directamente en el aumento de este delito en los cantones, provincias y, en general, en el país.

El cuarto paso consiste en fortalecer y crear capital social,  con la participación de las autoridades locales, organizando a las comunidades para que mejoren las condiciones de seguridad y bienestar. Una comunidad organizada y cercana a las autoridades es menos vulnerable ante hechos de violencia, delincuencia o terrorismo. El trabajo conjunto de las comunidades con las autoridades, especialmente con la Policía, ha demostrado ser eficaz contra la delincuencia, pues los ciudadanos se sienten más cerca de la autoridad y se sienten más motivados a denunciar hechos o acciones sospechosas.

Para finalizar, y dado que los narcotraficantes actúan como grandes franquicias, controlando no solo el negocio de las drogas al por mayor y el microtráfico, sino también diversas actividades conexas como la extorsión, el secuestro, los “paga diarios”, la trata de personas y el comercio ilegal de armas, lo que les permite establecer una gobernanza criminal que controla el territorio, la ciudadanía y las comunidades en las zonas donde operan, es necesaria una intervención integral del Estado en esos territorios. Esta intervención debe recuperar la confianza y credibilidad de los ciudadanos en las instituciones, lo que solo se logra trabajando de cerca con las administraciones locales, apoyando a las comunidades y entregando resultados en el mejoramiento de la seguridad.

Justicia restaurativa sin carreta y con logros[1]

---

[1] Este artículo es posible por la información suministrada por Iván Torres Director de Responsabilidad Penal Adolescentes de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y justicia 

De 2 515 adolescentes que cometieron delitos y que fueron atendidos por el Programa de Justicia Restaurativa de Bogotá, solo el 5 % han reincidido. Con este éxito el Programa ahora trabaja con los internos de la cárcel Distrital, que va a ser la primera cárcel restaurativa.

Se habla mucho sobre justicia restaurativa como una de las soluciones a los graves problemas de impunidad e ineficiencia del sistema penal colombiano, pero pocos son los ejemplos y resultados concretos para mostrar las bondades de esta justicia en Colombia.

En este campo Bogotá se ha destacado desde 2016, a través de un trabajo poco publicitado, pero efectivo, con la creación y la puesta en ejecución del Programa Distrital de Justicia Juvenil Restaurativa (PDJJR) por parte de la administración de Enrique Peñalosa, que ha tenido continuidad en las administraciones siguientes.

Desde los inicios del programa se planteó como objetivo, facilitar que las y los adolescentes y jóvenes que ingresan al Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes (SRPA) por la comisión de diferentes tipos de delitos, resolvieran los conflictos generados por su actuar delictivo mediante su participación activa y protagónica en un proceso de intervención que se centra en la persona más que en el delito, en los daños más que en las normas que fueron violadas, en la reparación más que en el castigo y en la reintegración más que en la sanción privativa de la libertad de las y los ofensores.

En el ámbito del SRPA existen dos tipos de sanciones: no privativas y privativas de la libertad. En el primer caso, la ciudad cuenta con los Centros FORJAR que lidera la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS); en ellos, los jóvenes cumplen dos tipos de sanciones ordenadas por los jueces penales para adolescentes: la prestación de servicios a la comunidad y la libertad vigilada. Durante su permanencia en este proceso de atención, se busca que los jóvenes retomen su proceso educativo, que reciban formación en artes y que reflexionen sobre el delito que los llevó a entrar en conflicto con la ley, con acompañamiento psicosocial permanente. Adicionalmente se busca vincularlos a la oferta de servicios para la juventud con los que cuenta la SDIS.

En el caso de las medidas privativas de la libertad, el Distrito operó entre 2013 y 2021 en el Centro de Atención Especializada Bosconia, el cual fue considerado una buena práctica en materia de atención a jóvenes sancionados con privación de la libertad; allí, se buscaba que los jóvenes reflexionaran sobre el delito y que generaran acciones orientadas a reparar a las víctimas, proceso que se fortaleció con la creación y la puesta en ejecución del PDJJR en 2016.

Entre enero de 2020 y diciembre de 2023, el PDJJR brindó atención a 7 735 personas (2 515 adolescentes, 1 279 víctimas y 3 941 integrantes de sus sistemas familiares o redes del cuidado, y solo el 5 % de los jóvenes que infringieron la ley penal ha reincidido en el delito; la satisfacción de las víctimas con la atención es del 93,7 % y la confianza de las autoridades judiciales en el Programa es del 95 %.

Líneas de atención del PDJJR

En la actualidad, el PDJJR cuenta con las siguientes líneas de atención:

• Línea Principio de Oportunidad: Busca trabajar con las y los jóvenes antes de llegar a la sanción.
• Línea Adolescentes y Jóvenes en Ejecución de la Sanción: Trabaja con jóvenes que vivieron el proceso penal y fueron sancionados con medidas no privativas y/o privativas de la libertad.
• Línea Atención de Situaciones Tipo III: (Ley 1620 de 2013 o Ley de Convivencia Escolar). Atiende casos de jóvenes que cometen delitos en el contexto de las instituciones educativas.

Adicionalmente, el PDJJR articula las siguientes estrategias:

• Programa de Seguimiento Judicial al Tratamiento de Drogas (PSJTD): Estrategia que atiende a jóvenes que cometen delitos y presentan consumo problemático de sustancias psicoactivas; en este caso, el joven recibe tratamiento por el consumo através del sistema de salud y realiza un proceso restaurativo por el delito.
• Programa para la Atención y Prevención de la Agresión Sexual (PASOS): Estrategia que brinda atención a jóvenes inmersos en delitos de naturaleza sexual que no revistan gravedad (jóvenes que se inician tempranamente en la sexualidad, casos de sexting, grooming), a jóvenes inmersos en delitos sexuales de mayor complejidad que se encuentran privados de la libertad y a las víctimas.
• Estrategia de Reintegro Familiar y Atención en el Egreso: Brinda atención a jóvenes que egresan de las medidas y sanciones del SRPA y que busca que terminen su bachillerato, que ingresen a la universidad o reciban formación técnica y que se inserten en el movimiento social o juvenil de sus localidades.
• Todas estas líneas y programas de atención buscan que los jóvenes retomen sus estudios (para esto se trabaja en sinergia con las Secretarías de Educación y Salud) y que reciban formación deportiva, artística o formación en oficios; adicionalmente, cuentan con una estrategia de trabajo con las familias de las y los adolescentes y jóvenes denominada “Círculos del Cuidado y del Afecto”. El proceso de atención y el comportamiento de las y los jóvenes cuentan con seguimiento de las autoridades judiciales en audiencia.

Programa Distrital de Justicia Restaurativa para Adultos (PDJRA)

(Imagen: archivo particular-VBM).

Dados los buenos resultados con los jóvenes del SRPA, este Programa se extendió hacia los adultos privados de la libertad en la cárcel Distrital en condición de condenados que cuenta con el apoyo del Consejo Superior de la Judicatura y los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, instituciones con las cuales se constituyó un acta de compromisos para que los primeras 200 Personas Privados de la Libertad -PPL-, que se encuentran en el marco de la ejecución de la pena y están a un año de poder solicitar prisión domiciliaria o libertad condicional, decidieran voluntariamente participar del proceso restaurativo del PDJRA.

Una de las condiciones es que, si la persona asiste, cumple los compromisos y el proceso se cierra por cumplimiento de objetivos, el juez puede tener en consideración los informes del Programa y conceder los subrogados que estime pertinente. Una vez que la persona egresa del centro privativo de la libertad, el PDJRA la sigue acompañando por un lapso de seis meses e intenta vincularla a un programa educativo, o un programa de formación técnica o al Programa Casa Libertad.

Cuando cada uno de los PPL suscribe el acta de participación en el PDJRA, la cárcel Distrital no lo traslada, aunque sea condenado, hasta tanto se cierre el proceso y el juez ordene lo pertinente.

La cárcel Distrital: la primera cárcel restaurativa del país

En el marco del PDJRA, la cárcel Distrital busca convertirse en la primera cárcel restaurativa del país a través de las siguientes estrategias:

• Mitigación del consumo de sustancias psicoactivas (construida desde una perspectiva de mitigación de manejo de riesgos y daños y enfoque de justicia restaurativa y terapéutica).
• Atención y prevención de la conducta sexual abusiva o violenta (construida desde un encuadre cognitivo conductual, el enfoque restaurativo y el enfoque del desistimiento delictivo).
• Mediación de conflictos con enfoque restaurativo (busca entrenar mediadores/as entre el cuerpo de custodia, el personal psicosocial y las y los internos).
• Diseño e implementación de una Escuela de Formación en Oficios (en capacidad de ofrecer formación certificada en cocina, barbería, tatuaje profesional, confecciones y fabricación de calzado, inicialmente).
• Estrategia de atención a casos de violencia intrafamiliar (en sinergia con los jueces de conocimiento y los de ejecución de penas se busca asegurar que la persona identifique y aprenda a controlar los factores que activan la conducta abusiva, agresiva o violenta).
• Inclusión del enfoque restaurativo en la Estrategia Educativa Flexible con la que la Secretaría Distrital de Educación garantiza el derecho a la educación formal de los PPL (incluye formación del equipo docente en pedagogía restaurativa, construcción de escenarios pedagógicos restaurativos y metodologías que contribuyan al proceso de responsabilización de los PPL).

Con estas estrategias se busca que la reintegración social de los internos e internas de la cárcel Distrital sea más efectiva, que la reincidencia en el delito disminuya, que la reparación y la satisfacción de las víctimas aumenten y la confianza de las autoridades judiciales en el Programa se consolide, y se pueda ampliar esta experiencia a otras cárceles del país.

Mabel Cristina Quiroz Jiménez.

Así que, no más carreta, por qué no hay fórmulas mágicas que se ejecutan de la noche a la mañana. Los programas funcionan porque existe una apuesta a largo plazo, porque los logros solo se pueden ver en el tiempo, porque es un proceso que requiere del compromiso interinstitucional y del trabajo constante de cada día, ese es el logro del PDJJR.

*Este artículo es posible por la información suministrada por Iván Torres Director de Responsabilidad Penal Adolescentes de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y justicia

*Sociólogo de la Universidad Nacional, asesor presidencial de las Consejerías de Paz y de Seguridad Nacional 1993-1995, ex subsecretario de seguridad de Bogotá 1995, 2003 y Secretario de Seguridad de Bogotá 2021-2022, experto en temas de seguridad, justicia y manejo de crisis.

**Consultora internacional en temas de seguridad y convivencia ciudadana. Profesional en Ciencias de la Información, Magistra en Archivística, Histórica y Memoria y estudiante del Master en Terrorismo, Seguridad y Defensa. Con más de 15 años de experiencia profesional en gestión pública nacional y territorial de la seguridad y la convivencia. (También publicado en Razón Pública).