Bogotá y Cundinamarca dos hermanos unidos e inseparables         

Por: Dolfus Romero Celis

Análisis del extesorero, -expersonero de Bogotá y Exsecretario de Gobierno de Cundinamarca-,  Dolfus Romero Celis, sobre un tema que por años ha sido motivo de largos debates. Romero Celis es asiduo asistente a las tertulia de Simposio Colombia y  el siguiente es un parte de su exposición en este foro.

Bogotá  y Cundinamarca, desde tiempos inmemoriales, han estado estrechamente ligadas por razones geográficas,  culturales, fiscales, políticas  y sociales, en una especie de simbiosis de variado orden, porque Bogotá se sirve de Cundinamarca y este Departamento utiliza a la  vez , en muchos aspectos, a la metrópoli.

Como ejemplo se puede citar que la Capital del País toma del departamento los recursos hídricos para el acueducto de la ciudad así como para la generación de energía eléctrica de la cual se surte  principalmente a través de la Hidroeléctrica del Guavio. Los cundinamarqueses, por su parte, aprovechan muchos de los servicios de salud, educación, recreación, entre otros, generados en Bogotá, así como las oportunidades laborales de la ciudad, pues  de no ser así, sería inmedible el desempleo de muchos municipios cercanos; siendo Bogotá,  además, la principal compradora de sus productos agropecuarios.

Sin embargo, desde comienzos del siglo pasado, se ha intentado la separación definitiva de los dos entes territoriales, sin que se haya logrado del todo ese propósito. En el año de 1905, durante la Presidencia del General Rafael Reyes, se dispuso su rotura, la cual perduró únicamente hasta el año 1909,  por virtud de lo dispuesto en la Ley Número 17 del mismo año, mediante la cual se erigió al Municipio de Bogotá en Distrito Capital, administrado por el Gobierno Nacional y  regido por un Gobernador de Cundinamarca, de libre nombramiento y remoción  del Presidente de la República. El legislador de entonces autorizó al Gobierno Nacional para disponer que la Capital del Departamento de Cundinamarca se trasladara fuera de Bogotá, a un lugar conveniente y  añadió que,  en caso de salir de la ciudad,  se trasladaría a uno de los distritos  que quedaran más inmediatos a la línea de los ferrocarriles que parten de ella,  y que si el gobierno  lo juzgaba conveniente, podría erigir en Distrito el barrio Chapinero para el efecto indicado.

Un nudo económico y fiscal difícil de soltar

En 1945, después de amplias discusiones entre quienes querían separar los dos entes y  entre quienes  pugnaban por mantenerlos unidos, los últimos fundamentalmente por razones de carácter fiscal,  se decidió , mediante Acto Legislativo No. 1 del mismo año, que Bogotá sería organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, y se autorizó al legislador para agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la Capital de la República, lo cual así ocurrió  en 1952 con  la anexión de Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme, hoy convertidos en localidades. En el estudio de la fórmula adoptada participaron el gobernador Parmenio  Cárdenas  y  el alcalde Jorge  Soto Del Corral.

En 1954, mediante el decreto de estado de Sitio 3640, dictado para dar desarrollo al acto legislativo  No. 1 de 1945, se organizó el  Distrito Especial de Bogotá. Su contenido, respecto a  Cundinamarca, se limitó a decir,  que  “continuará siendo su Capital”, que cuando la ley, las ordenanzas y los acuerdos  hayan establecido recursos de apelación ante el Gobernador, estos los resolverá el Alcalde Mayor, título que por primera vez  se le da al burgomaestre de la ciudad, y en cuanto a las rentas departamentales, que han sido el tema neurálgico, (pues hay impuestos departamentales que se generan Bogotá) señala que Bogotá seguirá participando en ellas en la misma proporción prevista desde en 1954.

En el año 68 se expidió, a través del Decreto – Ley 3133, un  estatuto para Bogotá mucho más completo, en cuya redacción participó un americanista español, don  Ricardo Larrainzar Yoldy, en el cual respecto a Cundinamarca se consagró que seguiría siendo su capital; que la administración del Distrito Especial no estaría sujeta  a las disposiciones de la Asamblea ni del Gobernador, pero respecto a las objeciones de carácter legal del Alcalde a los acuerdos expedidos por el Concejo del Distrito, el competente para resolverlas será el Tribunal Administrativo de Cundinamarca  que lo sigue siendo puesto que no se ha creado el de Bogotá.

La Constitución del 91 tampoco pudo

Durante  el estudio de la Constitución del 91  se volvió a tocar la separación entre los dos entes pero el Gobernador del Departamento se opuso abiertamente, argumentando que  Cundinamarca perdería los ingresos de las rentas departamentales  generadas en Bogotá, como el impuesto de Registro y Anotación y  el impuesto al consumo de tabaco y cigarrillos nacionales, entre otros. La Asamblea Constitucional decidió entonces no separar los entes territoriales, designó a Bogotá como Distrito Capital y reiteró que éste seguirá siendo la Capital del Departamento de  Cundinamarca. Además creó la Circunscripción Electoral de Bogotá para elección de representantes (antes unidas las dos entidades ciudad y departamento como una sola circunscripción), autorizó la conformación de un aérea metropolitana con los municipios circunvecinos, -figura que  aún no se ha  llevado a la práctica  por ausencia de la ley que desarrolle el precepto constitucional-, y también los facultó para incorporarse  al Distrito Capital. Sobre las rentas departamentales  que se causen en Bogotá,  autorizó a la ley para determinar la participación que a ésta le corresponde, pero con la exigencia de que no puede ser superior a la vigente a la fecha de la expedición de la Constitución, de suerte que su participación  sigue siendo la siguiente: Impuesto de Registro y Anotación  que se cause en Bogotá, 20 % para ésta y 70 % para Cundinamarca. Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales, 20 % para el Distrito y 70 % para Cundinamarca. La cantidad de dinero que está en juego frente a la separación  es muy alta, ya que  por concepto de éstos dos tributos, en el año de 2012 Bogotá percibió $70.978.716.900.oo y Cundinamarca $211.644.503.996.oo.

El artículo transitorio 41 de la Carta Política determinó que el Congreso de la República, dentro de los dos años siguientes a su promulgación, debería legislar sobre el régimen especial del Distrito Capital  adoptado en los Artículos 322,323 y 324 y que si  en ese término no expedía la ley, el Gobierno Nacional, por una sola vez, dictaría las normas correspondientes. Y como venció el plazo sin que se pronunciara el legislador, el Presidente de la República, por intermedio del Decreto Constitucional No. 1421 de 1.993, cuya redacción lideró el ex – constituyente Jaime Castro, cumplió esa determinación, pero en el texto del Estatuto no se hizo ninguna referencia a las relaciones entre Bogotá y Cundinamarca, aparte de reiterar que aquella sigue siendo la capital del Departamento.

En los últimos tiempos se ha hecho referencia a la  creación de la Ciudad Región, pero lo cierto es que el Acto Legislativo No. 1 de 2003 , con adicionó el Artículo 306 de la C.P., autorizó  la  creación de una Región Administrativa y de Planificación entre Bogotá, Cundinamarca y departamentos contiguos, conservando su identidad política y territorial, pero la expresión  arriba mencionada, la de Ciudad Región, solo fue un recuerdo de los debates llevados a cabo en el trámite de aquél , dentro del cual, en dos  de las modificaciones presentadas al texto original, se propuso la creación de un ente autónomo con ese nombre , pero  finalmente no quedó plasmada dicha  designación y además el texto aprobado  fue declarado inexequible  mediante Sentencia  proferida por la Honorable Corte Constitucional, de tal manera que la posibilidad de crear una Región con otras entidades territoriales de carácter departamental tan solo quedó consignada en el artículo 325, in fine, de la Constitución Política.

Nace la RAPE. Región Administrativa  de Planificación Especial.
Por último, en el año 2011 se expidió la Ley 1454, por  la cual se dictan normas  orgánicas sobre ordenamiento territorial, y en ella se  autoriza la  Región Administrativa De Planificación  Especial–RAPE-, entre Bogotá, Cundinamarca y los Departamentos contiguos cuya  finalidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad. Su conformación, que aún no se ha efectuado, podrá llevarse a cabo  mediante convenio entre los mandatarios seccionales, previa aprobación de las corporaciones de las respectivas entidades territoriales y su  financiación queda a cargo de quienes  la conformen.

Las acciones realizadas hasta la fecha encaminadas a darle vida jurídica a la RAPE,  consisten en la firma , llevada a cabo  el 21 DE   Diciembre de 2012,  de un  Convenio marco,  denominado  Alianza Estratégica  Regional, con la finalidad de  “Aunar esfuerzos  para desarrollar armónicamente  los ejes comunes previstos en los planes de desarrollo distrital y departamental y demás instrumentos de planificación ….”.

Ya se concertó  también, entre las dos entidades, el proyecto de acuerdo  y ordenanza para la creación  de la RAPE , se conformó una comisión de seguimiento al proceso de integración regional conformada tanto por concejales como por diputados y se creó  entre los dos entes territoriales la Empresa Férrea Regional  SAS que se ha ocupado de promover la  construcción del Tren de Cercanías o Metro ligero  para el cual se han previsto  tres etapas :  la primera , Bogotá – Faca , pasando por Mosquera, Funza y Madrid , que es la más adelantada porque  se   estudia en estos momentos su financiación , posiblemente por Asociación Pública –Privada  (APP);  la segunda, Soacha – Bogotá  y la tercera, Bogotá Zipaquirá.

En Cundinamarca se creó  la Secretaría de Integración Regional   y en Bogotá  funciona una Sección de la Secretaría de Planeación, ambas  encargadas de afianzar las relaciones Bogotá- Cundinamarca, pero se trabaja sobre la composición de una secretaría conjunta para el mejor desarrollo de esas  actividades.

Como colofón de este breve recuento sobre las relaciones entre Bogotá y Cundinamarca, puede afirmarse, de un lado, que definitivamente no es posible, por razones históricas y de conveniencia, separar las dos entidades territoriales, porque de hacerlo Bogotá recaudaría la totalidad de los impuestos departamentales que  actualmente se generaran en la ciudad, con grave desmedro de los ingresos del Departamento. En cambio, lo  indicado es reiniciar los pasos necesarios para  la constitución de la RAPE , debido a que los proyectos de ordenanza y acuerdo autorizando su creación fueron archivados, e insistir en la culminación de las obras conjuntas que se hallan proyectadas.

Respecto a  la vocación de Bogotá D.C.  Para la creación definitiva de la denominada Ciudad Región, considero que la actitud del Distrito la Capital  no ha sido la más  entusiasta  porque hasta la fecha la iniciativa  la lidera el departamento de Cundinamarca y su Capital no se ha interesado del todo en  consolidar esa figura.